摘要：在国内外形势复杂严峻的背景下，走高水平科技自立自强之路，是建设世界科技强国和创新性国家的必然选择。面对我国产业链协同创新能力欠佳、战略科技力量缺失、“产学研用”通道不畅通等现状，必须聚焦“使命导向”和“需求导向”两类创新领域，为科技创新发展打造健康良好的制度环境，使其更好地支撑新发展格局、推动高质量发展。
党的十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。习近平总书记在两院院士大会中国科协第十次全国代表大会上重申“实现高水平科技自立自强”的目标。强化国家战略科技力量，是完善国家创新体系建设的重要抓手，将会对我国国际竞争力的提升产生深远的影响。
当前，全球正在经历百年未有之大变局，科技创新被赋予了新使命。面对新时期我国社会主要矛盾转变、国际环境复杂深刻变化的客观现实，抢抓新一轮科技革命和产业变革的重要机遇，以战略需求为导向，保障国家安全，促进经济社会可持续发展，是当下科技创新活动的重要面向和必然选择。而只有完善国家创新体系建设，才能夯实高水平科技自立自强根基、推动形成新发展格局、加快世界科技强国建设步伐。
新发展格局与高水平科技自立自强之路
走高水平科技自立自强之路，是把握新一轮科技革命和产业变革机遇的必然选择。从发展的外部环境来看，在新冠肺炎疫情冲击下，全球经济社会的不确定性不稳定性增加，单边主义、保护主义、逆全球化表现更为突出，我国经济社会发展外部形势的复杂状况前所未有。与此同时，新科技革命和产业变革又加剧了全球竞争态势。由于新一轮科技革命和产业变革呈现出涉及领域广、扩散速度快以及深度交叉融合等鲜明特征，对任何一个国家的科技发展来说都是巨大的机遇与挑战。而基于科技突破将会对产业发展、世界格局带来颠覆性影响的预期，世界各主要国家近年来都在持续加大对科技（尤其是前沿技术）领域的投入，力图在新一轮竞争中抢占先机、赢得主动。这对我国的启示是，只有通过走高水平科技自立自强道路，才能将发展的主动权牢牢掌握在自己手中，进而抓住新科技革命和产业变革的历史性机遇，实现建设世界科技强国和创新性国家的伟大目标。
走高水平科技自立自强之路，是催生发展新动能、支撑经济社会高质量发展的客观要求。实现高质量发展、构建新发展格局的关键在于创新驱动，而通过科技自立自强夯实发展基础，是保证经济安全以及实现可持续发展的重要支撑。然而，我们必须要深刻认识到，当前我国科技创新能力与高质量发展的要求仍有相当差距，突出表现在基础研究和原始创新能力不强，持续性迸发高水平科技创新成果的内生动力不足，关键核心技术缺乏导致产业发展在全球范围内的影响力不足等方面。事实上，重大科技创新，尤其是涉及国家发展和安全的战略科技创新，具有公共产品的属性，同时，由于其涉及领域广、影响范围大、研发投入多、回报周期长等特征，单个企业往往难以承担研发成本和研发风险。为此，需要发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，保障关键领域充足的资源供给，加强在基础研究和前沿领域的战略布局，攻克科技发展过程中的基础性问题，走高水平科技自立自强之路；整合各方力量开展协同攻关，集中解决共性问题，不断提升自主创新能力，支撑国家重大科技战略需求，提升供给体系与需求体系的适配性，为实现高质量发展提供强有力的科技创新支撑。
走高水平科技自立自强之路，是强化国家战略科技力量、由“追赶”走向“引领”的必要条件。实现科技自立自强离不开国家战略科技力量作用的发挥。国家战略科技力量作为承担国家战略性使命的“国家队”、国家创新体系的中坚力量，应当承担起引领国家重大科技创新成果产出的重任。回顾近代以来美国、日本、德国等世界强国的崛起之路，战略科技力量可谓发挥了中流砥柱的作用。例如，美国组建国家实验室，瞄准武器研发、能源、信息等重大未来科技前沿领域，开展战略性、基础性、前沿性的跨学科研究，从而涌现出大批颠覆性技术，引领世界科技发展潮流。再比如战后的日本，通过凝聚国内优势科技创新主体，组建战略科技力量，在半导体等领域实现了由“追赶”向“引领”的跃升。在我国当前的发展阶段，强化国家战略科技力量，需要充分考虑我国国家创新体系的特征，引导重点机构、重点区域、重点领域率先实现高质量发展，继而发挥其对多元创新主体创新能力提升的带动作用，以及对国家创新体系整体布局的优化作用，最终以国家战略目标为引领，以解决中国实际问题为导向，稳步提升各个领域科技创新实力，推进高水平科技自立自强。
高水平科技自立自强需要解决的三个重点问题
整体上看，当前我国创新体系呈现碎片化的格局，企业“孤立”嵌入全球生产体系并处于价值链低端，研究型大学、科研院所大多以跟踪全球学术热点为导向，基于本土产业发展、企业需求的基础研究供给严重不足，并缺乏健康良好的制度环境使科技创新能够实质性地支撑产业高质量发展。可以说，“体系化能力”欠缺是制约我国经济高质量发展、迈向世界科技强国的“软肋”。具体表现如下：
中短期问题：产业链协同创新能力欠佳，难以形成合力应对“脱钩”危机
改革开放40多年来，我国很多企业虽然已经嵌入全球生产制造体系，但各自为战、散小独弱，长期处于产业价值链低端。并且，为了实现快速赶超，往往利用劳动力和资源比较优势，从加工贸易起步，严重依赖国外先进的原材料、元器件、高端装备等，导致产业、企业均“两头在外”。这种情况的弊端已经非常明显，调研发现：
第一，对于终端产品制造企业来说，由于供应链上游企业提供的产品在质量和可靠性方面均与国外高端产品存在差距，使其难以短期内在国内找到“供应替代”，例如中兴、华为、海康威视遭遇美国“断供”后，虽有备货，但这些备货支撑企业维持高端生产的时间窗口非常有限。
第二，在一些产业领域中，中国企业间还处于低水平激烈竞争阶段。公平竞争的市场环境以及协同创新机制、利益共享机制的缺失，导致基于共性技术创新的产业联盟建设步履维艰，甚至还出现了企业间相互“卡脖子”的状况，导致一些企业难以打开国内市场。
中长期问题：战略科技力量缺失，难以稳固、可持续支撑大国科技博弈
整体上看，当前我国创新体系呈现碎片化的格局，核心体现为战略科技力量缺失。产业变革背景下，无论是传统还是未来产业领域，都面临着重大突破和重组的机遇挑战。对于我国来说，一方面，传统产业领域，发展的技术来源、技术路线都面临较大变化。而我国作为后发追赶国家，在许多领域，由于行业知识积累不足，“弯道超车”并不现实。另一方面，“无人区”领域，我国科学理论和前沿技术短缺问题突出，基础研究相对薄弱、原始创新能力不足。
以上问题，固然有“后发劣势”的原因存在，但根本问题在于体制改革所形成的路径依赖。开端于二十世纪八九十年代的市场化改革，长期以来造成了科研力量分散、过多关注短平快项目、针对关键核心技术长期攻关的“国家队”缺失等问题。为此，有必要学习借鉴美国在面向国家国防安全和人类可持续发展的领域，如生物医药、信息通信、能源等，重点布局国家实验室，抢抓制高点，以维持其领先地位的做法，加强重点领域战略科技部署，以在全球竞争中获得先机。
长期问题：“产学研用”通道不畅通，难以支撑产业向全球价值链高端迈进
面对波谲云诡的大国科技博弈，为保障国家科技安全，防范科研“脱钩”风险，支撑产业技术创新的力量只能艰难转向依赖本土科研力量。但目前产学研深度融合尚存较大障碍：技术创新体系内在协同性不足、相互传导性较弱、要素间作用转化不畅等问题突出，产学研合作项目主要集中在接近产业化的创新链后端，真正应对“卡脖子”问题、有望对产业发展产生颠覆性影响的产学研合作并不多。
从创新体系的运行来看，由于事业单位管理体制等藩篱的存在，产学研深度融合难以实现。长期以来，隶属于不同系统的企业、高校和科研院所，往往只在体制允许的范围内开展合作，采取“点对点”的技术转让，委托研究和联合研发多以“短平快”合作项目为主，以局部性、阶段性合作为主，缺乏长期稳定持续深入的合作研究，无法有效解决制约产业发展的共性问题和技术难题。同时，在许多产学研合作项目依靠政府“牵线搭桥”，由企业和科研院所牵头实施的情况下，企业无法参与选题，导致其作为创新与产业化主体的作用难以充分发挥。也有研究指出，正是企业、高校、科研院所在人事管理、人才评价、考核分配、福利待遇等方面的制度性差异，导致多方难以达成合作目标、价值追求上的一致性，从而增加了有价值的科技成果转移转化的难度。
走科技自立自强之路，为高质量发展打造新优势
坚持创新驱动发展战略，为经济高质量发展提供强大科技支撑，是“十四五”和今后一段时期科技创新工作的重要方向。面对当前国内外形势变化和新时期我国经济社会发展对高质量科技供给的迫切需要，要坚持走科技自立自强之路，聚焦“使命导向”（“自上而下”）和“需求导向”（“自下而上”）两类创新领域，为高质量发展打造新优势。
系统部署，推进使命导向型创新
使命导向型创新需要发挥国家在创新战略方向转型中的重要作用，是一场“自上而下”的系统性社会变革。在战略形成方面，继续深入推进科技战略决策体制改革。充分发挥国家科技咨询委员会在科技重大决策、战略方向选择与资源配置方面的决策咨询作用，就国家科技创新体系顶层设计、科技创新体制重大改革、科技创新领域前瞻部署与重大投入开展咨询研究，提供独立意见。在相关专业机构支撑下，就国家科技创新体系整体效能、科技创新领域重大改革与政策举措效果进行独立评估，为国家有关决策部门提供参考依据。
在顶层设计方面，进一步优化科技资源配置和深化科研项目管理体制改革。在中央深改委、中央财经委、中央军委、国安委等领导下，在现有国家领导小组机制下建立更加经常性的部门间协调机制，凝聚国家重大战略需求，加强科技资源与政策统筹，切实推动军民融合发展。借鉴美国国防部高级研究计划局（DARPA）经验，建立以专业管理机构为依托，战略目标为导向，项目经理人为核心，“多阶段、组合式”资助为特点的项目资助与管理体制。
在保障措施方面，以强化国家战略科技力量和深化科研体制改革为抓手，进一步完善国家创新体系建设。第一，推动以国家实验室为代表的国家战略科技力量建设，建立起“治理结构、运作模式、评价考核”三位一体的新型制度体系。定位布局上，国家实验室必须体现国家意志、服务国家战略；管理模式上，应予以国家实验室稳定经费保障，建立独立管理和研发队伍，并主要采用目标合同制对其成果进行评价；运行机制上，强调开放共享、资源流动。第二，赋予高校和科研单位自主权。用长期稳定方式予以“一揽子”和“包干制”经费支持，赋予高校和科研单位充分的用人和经费自主权，鼓励全职引进外籍科学家；支持科研人员选择基础理论、公认难题和非共识路线作为主攻方向，并在评价考核上尝试探索“一人一策”；建立科研人员工时管理制度，限制“多头申请”；改革科研事业单位工资制度，使固定薪酬成为收入主要部分。
走科技自立自强之路，为高质量发展打造新优势
需求导向型创新是将创新作为引领发展的第一动力。以经济社会发展为目标，以市场需求为导向，以企业为主体，“自下而上”激发创新活力。重要的抓手在于探索重大项目“揭榜挂帅”制度，构建“企业出题、政府立题、广泛创新主体协同破题”的创新机制。
“企业出题”是核心。企业出题的前提是企业有较好的研究（尤其是前沿基础研究）能力。一方面，在大型企业中完善首席科学家制度，由掌握最新科学知识、技术发展前沿及趋势、具有全球化视野的首席科学家从未来技术发展方向、国家战略需求、产业实际需求的角度提炼出需要解答的科学问题。另一方面，鼓励企业建设基础研究机构，吸引选聘一批具有新知识、新技能和跨学科背景的研究人员，为企业创造新产品，提升原创能力。
“政府立题”是关键。组织政府部门、龙头企业、行业专家、国内外学者共同针对集成电路、基础软件、先进计算等重点产业进行产业生态发展路径评估，绘制产业创新生态系统图。在相关部门“十四五”规划中，切实引入产业需求，重点评估事关“卡脖子”问题的集成电路、基础软件、先进计算等生态型产业发展路径，清晰诊断“卡脖子”难题，研判关键技术发展方向，形成重点产业战略技术路线，关键核心技术、共性技术研发攻关专项指南，并采用“揭榜挂帅”方式予以支持。
“广泛协同”是路径。打造创新链共同体，推动产业链上下游与产学研用融合贯通。创新项目选题方式、资源投入方式、成果转化应用方式，实现问题需求、资源投入、政策组合、场景应用在特定战略方向、平台、项目上的协同与汇聚。研究制定激励相容的知识产权保护与许可、税收优惠与奖励，以及创新型采购政策体系，重点支持鼓励供应链企业购买、应用、转化关键核心技术。在推动数字技术等创新技术特别是首创和原创技术的商业化方面，充分发挥政府搭建应用场景、开放市场准入、拓展产业空间、出台创新型采购政策等作用，为企业创造市场需求。
【本文作者为清华大学公共管理学院教授、中国科技政策研究中心副主任；清华大学公共管理学院博士后李瑞对本文亦有贡献】
来源：《国家治理》周刊
