本文重点回顾改革开放40年来中国产业科技创新的发展历程，在回顾总结已有研究的基础上，通过对6个典型产业的对比分析，揭示了后发国家成功实现赶超的关键不在于技术的外部获取，而在于本土创新主体自身能力构建这一客观规律。在文献综述的基础上，构建了基于产业创新系统的后发国家创新政策演化模型，并由此指出，针对产业发展的不同阶段、不同类型的产业，科技创新政策的重点、方式应有所不同。而政府在制定和实施相关科技创新政策的过程中，最终落脚点应放在如何促进本土创新主体的能力构建之上，而在具体手段的选择上，则应当根据产业技术体制、市场体制、生态体系的不同而进行灵活组合与动态调整，从而对政府治理能力提出了更高的要求。
1 理论模型
本文从演化的视角出发，将关于科技创新政策的学术研究与中国改革开放 40 年来的产业实践相结合，提出了一个包含“横向”和“纵向”2个维度，基于产业创新系统要素的后发国家创新政策演化模型（见图1）。
本文将改革开放40年来，中国产业科技政策的演化，划分为4个阶段。
2 典型产业的对比分析
2.1 高技术产业：电信产业与半导体产业之对比——基于产业创新系统视角的产业对比分析
对比中国通信和半导体两大产业的发展不难看出，中国通信产业的创新与发展相对成功，而半导体产业的发展虽然也取得长足进步，但在掌握核心技术与行业话语权方面则显然不足，导致这种差异的原因是多方面的。
技术体制。就技术体制而言，通信产业所面临的技术体制的一大典型特征是技术代际更迭明显。当后一代技术出现时，往往为后发企业打开了实现技术追赶的“机会窗口”（window of opportunity）。与此相反，半导体产业的技术演进则表现出较强的“累积性”和“渐进性”。虽然该领域中的技术进步一刻也没有停歇，始终遵循着“摩尔定律”向前发展，但这种技术进步的范式很难为后来者打开“机会窗口”。
市场体制。由于通信行业很大一部分需求来自电信运营商，而中国现有的三大运营商皆为国有企业背景。这在某种程度上为本土通信设备制造商的发展壮大提供了必要的生存空间。与此相反，半导体产品的下游用户大多是身处激烈市场竞争中的电子设备制造商（如电脑、手机制造商等）。面对激烈的市场竞争，即便是本土的电子设备制造商也倾向于采购欧美或日韩相对成熟的半导体产品（以智能手机行业为典型）。这就给本来在技术上就与国外跨国公司存在代际差距的本土半导体企业带来了严峻的挑战。
企业层面。在企业层面，虽然通信产业和半导体产业在发展早期都曾积极寻求引进国外先进技术 ，但 中 国 通 信 行 业 通 过 04 机（HJD-04）、08 机（C&C08）等一系列程控交换机的自主研发，很快走上了自主创新的道路。而在半导体产业，由于技术体制所带来的重重挑战，尽管政府组织了多轮“攻关”与追赶，本土企业的自主研发水平与国外领先企业相比仍有不小的差距。
政府、高校、公立研究机构层面。在通信领域，国家通过推动自主知识产权3G标准的研发和商用，提升了本土企业自主创新的意识和能力。而在半导体领域，除通过科技项目支持关键技术开发之外，政府在产业化方面的扶持政策主要体现在提供税收减免、土地优惠（科技园区）、融资支持（产业投资基金）等方面。这对于半导体设计，特别是材料与设备厂商的支持程度有限，未能形成完整的产业链。
2.2 传统产业：高速铁路与汽车产业发展之对比——从“演化发展经济学”的角度看本土企业的能力构建
对比高铁和汽车两大产业的发展历程不难发现，中国在高铁领域的技术创新与产业发展是相对成功的，而在汽车领域则相对失败。为什么同样被国家政策所高度关注的两大产业却得到了截然不同的结果？
《经济变迁的演化理论》（Nelson，Winter 1982）一书中指出，任何组织机构的“能力”都是内化于维持该机构日常运转的组织惯例中，而“能力”往往是内生的，只能通过不断地努力尝试和学习获取，而不能简单地从国外引进。
在高铁领域，虽然本土企业四方、唐车、长客等企业都与国外高铁企业展开了技术合作，引进了国外先进的车型，但这些本土的高铁开发设计单位并没有因此而放弃自主研发。与之相反，他们充分利用了此前独立研发阶段所发展的吸收能力，在短时间内消化、吸收了引进技术，并在其后陆续开发出了若干基于自主知识产权的车型，攻克了如何确保列车在高寒、强风沙等极端自然环境下安全运行等若干难题，最终形成了有别于“欧系”和“日系”的“中国标准”。
反观汽车行业，虽然政府在产业政策中精心设计了“中外合资”的制度安排，但这样的制度设计并未促进本土汽车厂商核心能力的构建。脱离了自主研发的合资，中国汽车企业对外方合作者的技术依赖只能越来越高。另一方面，这种“中外合资”的技术安排避免了中国公司与跨国巨头之间的直接竞争。在高关税壁垒保护下，中方企业往往安享合资所带来的超额利润，缺乏自主创新的动力。
不过令人欣慰的是，在这样的环境下，恰恰是像吉利、哈飞、华晨、奇瑞、比亚迪等一批后来者，打破了中国汽车行业的窘境。由于种种原因，这些后来者相比于一汽、二汽、上汽、广汽等“在位者”（incumbent）有着先天的劣势，也没有享受到“合资”政策所带来的“利益”，相反这些企业在进入汽车行业的初期就明确了必须要走自主研发的道路。这些后来者的加入为汽车行业带来了“鲶鱼效应”，倒逼本土车企中的“在位者”以及合资企业加强在华研发。
2.3 新兴产业：互联网产业与新能源汽车产业之对比——“缺位”还是“越位”：互联网与新能源汽车产业之政策对比
在移动互联网时代，中国互联网产业形成了“BAT”三足鼎立的格局。而2014年之后，人工智能、大数据、云计算和物联网等新技术的兴起又将中国互联网带入了一个万物互联、智能感知的新阶段。
与传统产业不同，互联网产业的创新不仅仅是技术创新，而更多地表现为商业模式和业务创新。而该产业的发展在很大程度上是市场竞争而非政策引导的结果。在经济领域，互联网企业向传统产业的渗透，以及传统产业向“互联网+”的转型，是未来发展的一大趋势。然而，由此带来的数据安全和数据治理问题也对政策规制提出了全新的挑战。目前，中国在数据主权、用户隐私保护领域的监管法规尚处于“缺位”状态。而在政策监管缺位的情况下，个人用户很难切实有效地保障自身权益。在新阶段、新形势下，如何在推动创新的同时加强规制，是中国互联网产业健康发展亟待解决的问题。
与互联网产业的情况不同，新能源汽车产业在中国的发展完全是“政策驱动”的结果。从 2000 年电动汽车被列入“863”计划 12 个重大专项以来，中国为促进新能源汽车产业的发展制定了一系列政策。这些政策涵盖研发、产业化和市场化等各个环节。然而，在某种程度上，中国的新能源汽车产业发展存在“政策依赖过度”的特征，在缺乏健康产业生态和有效监管手段的前提下，高额补贴的存在一定程度上扭曲了价格信号与竞争行为，2016年曝光的新能源汽车企业大模“骗补”事件即为典型例证。因此，从 2017 年开始，政府财政补贴政策开始加速“退坡”，国内新能源汽车产业生态和竞争格局面临重构。
3 总结与展望
本文通过对我国改革开放40年以来，不同产业科技创新发展历程的回顾，揭示了决定后发国家能否在产业科技创新领域实现成功赶超的关键不在于技术的外部获取，而在于本土创新主体自身能力培养这一客观规律。
从演化经济学的角度出发，“好”的创新政策应当要能够促进本土创新主体自身的“能力构建”。“过多”的政策干预和“过少”的政策干预都将不利于产业的健康发展。如何针对各个产业的特征，进行“适度”的政策干预，是产业发展过程中所面临的重点和难点。
同时，中国产业科技创新与发展过程中的技术来源、创新主体、和发展路径都是多元化的（见图2）。
后发国家在本土企业发展的不同时期所使用的科技创新政策应当是不一样的。真正前沿的创新往往是超越现有的市场需求的，而政府创造的市场需求对于引导技术发展方向，特别是促进“使命导向型”创新具有重要意义。
（文章内容来自海河创新智库）
